2022年5月，甲因其母亲名下一宗土地使用权与乙存在争议，对县自规局注销土地使用权登记不服，甲以继承人身份委托雍文萍乡律师杨洪律师代理提起行政诉讼，同年8月，某市中级人民法院判决撤销了注销登记的行政行为，省高院二审维持原判，甲胜诉。
一、案情简介
乙系甲母亲的亲舅舅，甲称乙为舅公。1995年2月，甲母亲与乙共同作为乙方与县房地产公司（甲方）签订集资建房协议，约定由甲方在县城建设一栋两层房屋。房屋建成后，甲母亲与乙签订建房出资款协议，约定各自出资金额。1997年7月，甲母亲向县土地管理局申请土地登记，同年12月，县政府为甲母亲颁发国有土地使用证，载明土地使用者为甲母亲。1998年12月、2007年9月，县房管局分别为乙和甲母亲颁发房屋所有权证。2019年10月，甲母亲病重治疗期间，案涉房屋拆除拟重建。2020年7月甲母亲病故。此后乙申请变更其为案涉土地共有人。2021年1月，县自规局向县政府呈报注销国有土地使用证请示，理由为原土地利用管理局在土地审批环节存在瑕疵，甲母亲不配合乙土地变更登记，建议县政府作出注销登记决定，县自规局将按程序对国有土地使用证进行注销登记。2021年5月，县政府批复同意县自规局注销登记。同年6月，县不动产登记中心工作人员将该批复的主要内容以《告知书》的形式通过微信发送给甲。同年8月31日，县自规局向县不动产登记中心发送注销登记通知。同年9月，县自规局在案涉土地上张贴土地使用证注销登记公告，但未送达甲。同年10月，甲获悉注销公告后，向县自规局提出书面异议，同月，县不动产登记中心对案涉土地使用权证予以注销登记。同年12月，县自规局针对甲的书面异议作出《信访事项处理意见书》，不支持甲异议，甲遂提起行政诉讼，请求法院判决撤销自规局对案涉国有土地使用证的注销登记行政行为。
二、法律分析
本案争议焦点：被告县自规局对国有土地使用权予以注销登记是否具有事实依据和法律依据，程序是否合法。针对焦点问题，结合全案证据，代理人对县政府批复注销登记的行为、县自规局决定注销登记的行为，以及县不动产登记中心负责人涉嫌违法犯罪的行为进行如下法律分析。
（1）县政府对涉案土地使用证作出同意注销登记的批复是否属于具体行政行为，该行政行为是否违法。
县政府根据县自规局请示批复同意注销登记，县自规局将该批复送达原告，并依据该批复对涉案土地使用证予以注销登记，实质性损害原告合法权益，县政府的批复属于具体行政行为，且存在如下违法之处：第一，县政府违反《党政机关公文处理工作条例》第八条第（十二）款规定的“批复适用于答复下级机关请示事项”，以批复代替决定，使批复丧失了上级答复下级请示事项这一内部行政行为的性质，属于涉及原告权利义务的具体行政行为。第二，县政府在作出批复前，没有与原告甲等核实县自规局请示中的事实理由是否属实，没有履行核查义务，程序违法；第三，县政府没有在批复中阐述同意注销登记的事实根据和法律依据；第四，批复中没有告知权利人的救济途径和期限，非法剥夺了原告甲的陈述权、申辩权和救济权。因此，被告县政府的批复无论内容、形式、实体、程序均不合法，应当依法予以撤销。
（2）被告县自规局注销涉案土地使用证的行政行为程序违法，缺乏事实依据和法律依据，应当予以撤销。
（3）被告县自规局工作人员涉嫌滥用职权，乙涉嫌伪造证据，请求将违法犯罪线索移送公安机关依法查处。
《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定：“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关。认为有犯罪行为的，应将有关材料移送公安、检察机关。”县自规局不动产登记中心负责人事先非法拟制《关于土地使用权利人更正申请书》，与乙共同哄骗甲母亲在申请书上签名按手印，事后拒绝退回申请书。甲母亲明确表示她和她女儿甲签署的任何文书都不是她本人的真实意思表示，所有文书都无效，明知甲母亲没有变更权利人的真实意愿，仍然单方将申请书作为申请变更主要材料，强制甲母亲申请变更。作为经办人，对乙提供的土地付款凭证等关键材料存在明显缺陷的情况下不予认真审查，相反密切配合乙，隐瞒真实情况欺骗组织、欺骗政府，骗取政府批复，严重损害原告甲的合法权益。乙涉嫌伪造土地款付款凭证等证据，双方共同骗取甲母亲签署变更申请书，法院依法应将违法犯罪线索移送有管辖权机关立案查处。
一审法院评判如下：《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本案注销登记属于不动产登记的一种类型，案涉土地在某县辖区内，故被告县自规局具有注销登记的法定职权。因土地使用权注销登记后会产生证载权利人的权利归于消灭的行政法律效力，故登记机关应当严格依照相关法律法规和规范性文件审慎办理。本案中，被告县自规局自述是依职权进行土地使用权注销登记，而根据其提交的向县政府的请示报告（内容载有“鉴于××本人没有全力配合利害关系人××办理变更[更正]登记的意愿，土地使用证最终没有提交至县不动产登记中心，县不动产登记中心不能直接受理依申请更正登记”）来看，被告县自规局自称的依职权注销登记实际上起因于××的变更（更正）登记申请，之后被告县自规局根据其收集的××提供的集资建房协议书、县房产管理局现金收入凭单等材料，认定案涉土地为××、××共同向县房地产开发公司购买土地，从而认定案涉土地的原使用权登记有误。此后被告县自规局经向县政府请示后做出案涉注销登记行为。对此本院认为，《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，登记申请存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人。国土资源部《土地登记办法》第十八条第一款第一项规定，土地权属有争议的，不予登记。国土资源部《土地登记办法》第五十条规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地； （二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”本案中，被告县自规局并未提交证据证明本案符合《土地登记办法》第五十条规定办理注销登记的任一情形。且从××生前与××通话的内容、被告自规局调查称“××不配合”以及原告向被告自规局提出的书面异议来看，自从案涉土地上的房屋被拆除且××主张土地权利后，对该宗土地的使用权属实际已产生争议，即原告认为案涉土地的使用权为其母亲一人，而××认为是其与××两人共同的。故在案涉土地权属存在争议的情况下，根据上述规定，县自规局应不予注销登记。被告县自规局作出的注销登记行为缺乏事实依据和法律依据。
另外，从行政程序而言，被告县自规局正式做出注销登记之前，虽然发布了公告，但该公告所载明的注销登记的原因是依据县政府的《批复》以及被告县自规局向县不动产登记中心发送的《注销登记通知》，未说明对案涉土地拟要进行注销登记的基本理由和法律依据，被告也没有通过其他书面方式告知原告注销的理由，令权利人无法有针对性地提出异议和相应理由。因而被告县自规局并未真正保障权利人的程序性权利，在程序上存在重大瑕疵。一审法院判决撤销被告县自规局作出的注销案涉土地使用证行为，二审维持原判，当事人甲最终胜诉。
三、案例点评
1、本案胜诉得益于代理人全面研究证据，找准案件焦点，搜集法条逐一揭露批驳，最终一审接受代理意见支持原告诉请。本案焦点为被告的行政行为是否合法，如果不合法，程序和实体是否都不合法，违反了哪些法律规定。本案被告县自规局作为不动产登记主管行政机关，在处理甲乙土地权属登记纠纷过程中，看似合法，比如县自规局向县政府报请撤销，县政府也批复同意撤销，县自规局根据县政府批复通知县不动产登记中心对原告母亲的土地使用证撤销登记，但实际上完全没有依法办理，一是程序违法，被告没有依法告知当事人撤销土地权属登记的事实、理由，当事人维权途径、期限。法律规定在双方当事人对土地权属存在争议的情况下，禁止行政机关作出撤销土地权属登记的行政行为，应当告知双方当事人先行通过民事诉讼解决争议事项。二是实体违法，在调查土地权属真实情况过程中，没有认真听取双方意见，没有查清事实真相，根据乙方陈述片面作出结论，实际上乙方提供的证据自相矛盾，根本不能证明自己的主张。法律没有授权行政机关对土地权属争议有权作出裁决，必须由法院作出民事判决，行政机关根据生效判决再作出处理。但被告违法裁决案涉土地使用权归甲母亲和乙共有，甲母亲应当配合乙办理土地权属变更，后又以甲母亲不配合为由自行作出撤销土地使用证决定，并通知县不动产登记中心予以撤销，实体上处处违法。针对行政机关的违法行为，代理人依据法律规定逐一揭露批驳，使行政机关的违法行为暴露无遗，最终法院支持原告诉请，原告胜诉。
2、在处理行政诉讼案件过程中，代理人应特别注意程序合法。首先，关注诉讼是否在时效期限内，是否需要先行申请行政复议。本案被告县自规局没有告知当事人的维权途径和期限，为了不错过时效，受理案件后代理人第一时间先向市政府申请行政复议；其次，复议和诉讼过程中，根据各阶段进展情况，代理人及时作出反应主张权利，维护当事人权利，如复议机关受理后告知县自规局程序违法，后县自规局在案涉土地上张贴注销登记公告，当事人及时提出书面异议，县自规局以信访件回复当事人后，又及时提起行政诉讼。
3、补充收集证据，完善证据链，为胜诉夯实证据基础。比如补充收集甲母亲住院治疗证据、向行政机关邮寄书面异议书、行政机关答复原告异议所出具的信访件等均作为行政诉讼证据提交法庭，帮助法庭全面查清案件事实。
4、当事人在遭受不法侵害时，尤其在遭受行政机关非法侵害时，应当及时通过法律途径维权，才能最有效保护自己的合法权益。比如当事人的关键证据被盗窃时，如能及时报警请求公安机关立案查处，不论结果如何，至少能够证明证据被盗窃的事实，可以据此对乙方证据进行反驳抗辩，减弱乙方证据的证明力。在感到自己得不到行政机关的保护时，本案当事人能够及时聘请律师起诉行政机关，最终维护了自己的合法权益。
