案情简介

2022年9月30日，广西药监局作出责改通知，主要内容为：要求河池某某公司立即改正：1.企业应对《医疗器械生产企业现场检查缺陷记录表》载明的缺陷项逐项改正；2.在产品质量管理体系未能有效运行的情况下，暂停生产，直至产品质量管理体系与所生产的医疗器械相适应并保证其有效运行，才能进行生产。2020年10月26日，广西药监局作出处罚决定，主要内容为：决定责令河池某某公司立即改正，并拟作出如下行政处罚：1.没收尚未销售的批号为173602251048410（48410为序列号）医用红外额温计64支；2.处货值金额6倍罚款，即罚款人民币柒万柒仟贰佰贰拾元整（￥77220.00元）。

2023年4月25日，梁某作为河池某某公司的股东之一向国家药监局提交行政复议申请书，请求国家药监局办理行政复议事项，作出行政复议决定，撤销广西药监局作出的具体行政行为，并且责令广西药监局在一定期限内重新作出具体行政行为。国家药监局于次日收到梁某提交的行政复议申请。2023年5月11日，经补正，梁某的复议请求表述为：请求国家药监局办理行政复议事项，作出行政复议决定，撤销广西药监局作出的处罚决定和责改通知，以及其他应当告知但未告知梁某的错误行政行为，并责令广西药监局在一定期限内重新作出具体行政行为。2023年5月15日，国家药监局收到梁某补正后的行政复议申请材料。2023年7月12日，国家药监局作出被诉复议决定，决定驳回梁某提出的行政复议申请，并于同日向梁某、广西药监局邮寄。梁某于2023年7月14日签收，广西药监局于2023年7月13日签收。梁某不服，诉至法院。

判决结果

一审法院认为，梁某作为河池某某公司股东，并非处罚决定和责改通知的行政相对人，其所申请复议的上述行政行为对梁某的人身权、财产权等权益不产生直接影响，故其与被申请复议的行为之间缺乏行政法律上的利害关系，不具有本案复议申请人主体资格。国家药监局据此作出被诉复议决定，具有相应的事实根据和法律依据，应予以支持。

据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回梁某的全部诉讼请求。

二审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，申请人与被申请复议的行政行为之间有利害关系，是行政复议受理的法定条件之一。本案中，广西药监局以河池某某公司为相对人作出责改通知及处罚决定，梁某对此不服，向国家药监局申请行政复议。梁某并非处罚决定和责改通知的行政相对人，其所申请复议的上述行政行为对梁某的人身权、财产权等权益不产生直接影响，故其与被申请复议的行为之间缺乏行政法律上的利害关系，不具有本案复议申请人主体资格。梁某虽主张其作为河池某某公司股东，可以依据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定提起复议，但其在复议阶段并未提交相应证据证明其符合相应条件。故，国家药监局据此作出被诉复议决定，具有相应的事实根据和法律依据，应予以支持。

因此，判决：驳回上诉，维持原判。

评析

本案的焦点问题是，当公司被行政机关处罚后，股东能否以自己的名义提起行政复议和行政诉讼？

对于该问题，实践中各地存在争议，主要有以下两种观点：

1.肯定说

根据《行政复议法》第六条  有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

《行政复议法实施条例》第五条 依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的公民、法人或者其他组织为申请人。

《行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;

如何理解“行政行为侵犯其合法权益”？

根据《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十二条 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第十五条 联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。

因此，具备法人资格的联营企业、合资经营企业和合作经营企业中的联营方、合资方、合作方的法律地位与其他一般公司中的股东法律地位是相同的。既然作为股东的联营方、合资方、合作方可以以自己的名义提起行政诉讼，同样作为其他一般公司股东的国内企业和自然人也应当具有同等的诉讼法律地位。根据法律解释和法律适用的一般规则，在法律规定不明确的情况下，应当根据法律原则和法律精神来推理并进行处理。如前所述，“公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益”、“与具体行政行为有法律上的利害关系”的公民、法人或者其他组织可以提起行政复议和行政诉讼，这是当事人提起行政复议和行政诉讼的法理基础。

从股权的本质、内容和特征可以看到，行政机关对公司的行政行为不仅会涉及到企业的经营自主权，而且往往在不同程度上直接或间接地涉及到股东的股权，尤其是在企业被行政机关注销、撤销、合并、强制兼并、出售、分立、改变企业隶属关系或者吊销企业营业执照的情况下，不仅可能严重侵犯企业的经营自主权，同时也会严重侵犯公司股东的股权。对于这些直接涉及到企业生死存亡的重大行政行为，除了该企业或者企业法定代表人可以提起行政复议和行政诉讼外，为保护股东尤其是中小股东的合法权益，股东应当也有权以自己的名义提起行政复议和行政诉讼。

因此，应当赋予股东的必要的救济手段，当公司或法定代表人不行使诉权时，股东有权以自己的名义提起行政复议和行政诉讼。

2.否定说

根据《行政复议法实施条例》第二十八条 行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理:(二)申请人与具体行政行为有利害关系;复议中的“利害关系”，应当是指在申请复议的时候，被申请复议的行政行为可能对申请人的权利义务产生不利影响。行政诉讼系公法上的诉讼，行政法上的“有无利害关系”的公民、法人或者其他组织，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。判断当事人与被诉行政行为是否具有行政法上的利害关系，应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权益作为标准。

公司股东并非处罚决定和责改通知的行政相对人，其所申请复议的上述行政行为对股东的人身权、财产权等权益不产生直接影响，故其与被申请复议的行为之间缺乏行政法律上的利害关系，不具有本案复议申请人主体资格。

因此，股东不能以自己的名义提起行政复议和行政诉讼。