摘要：从古罗马时期的债务清偿制度到现代的破产制度，债权人权利保护始终是制度演进过程中的核心问题。金融债权人顾名思义即金融机构就金融交易对特定民事主体所享有的请求权（本文的金融机构特指依法从事经营货币信贷业务以及资产管理业务的商业银行、资产管理公司以及民营贷款公司），金融债权人作为性质特殊的一类债权人，其权益保护更是不容忽视。目前破产重整实践中存在债权实际受偿率低的普遍现象，而金融债权因占比较高更是损失惨重。金融债权人在破产实践中存在知情权、参与权和监督权无法保障、别除权行权存在障碍等主要问题，进而影响了金融债权人的权利实现。因此，应当从成立金融债权人委员会、保障金融债权人知情权、参与权和监督权，明确金融机构债权人别除权的行权标准、避免地方政府过度干预以及完善逃废债的监督机制，最终为金融债权人的公平受偿提供法律保障。
关键词：重整程序；金融债权人；权益保护
一、金融债权人权益保护的背景
2024年5月8日，全国人大委会2024年度立法工作计划（下称“立法计划”）公布。根据立法计划显示《金融稳定法》将于6月份进行审议。《金融稳定法》于2022年便进行了初步审议，时隔两年终于迎来了再一次审议。作为人民银行重点推进立法进程的法律，《金融稳定法》一被提出就备受社会关注。金融稳定是国家金融安全的基础。“截至 2022 年四季度末，我国商业银行不良贷款余额已经高达 3.8 万亿”元，关注类贷款余额也已达到 4万亿元，全年累计处置不良资产 3.1 万亿。”
金融机构债权回收率低就会导致所谓的呆帐坏账的出现，据悉截至 2022 年四季度末，我国商业银行不良贷款余额高达 3.8 万亿元，关注类贷款余额也已达到 4 万亿元，全年累计处置不良资产 3.1 万亿。金融机构作为市场经济的重要组成部分，在为企业提供融资，推动社会经济发展方面起着重要作用。如果重整程序中以银行为主的金融机构权益无法得到保护将会影响金融机构的恐慌，进而提高融资门槛或者减少贷款不利于企业的发展。辽宁省自2016至2021年社会融资规模由 4000亿元逐步下降至 1000 亿元，同比下降近三千亿元。很大程度就是因为辽宁省在2016年以来在东北特钢、辉山乳业、华晨集团等多家地方性企业的相关案件处理上体现出浓厚的地方保护主义色彩，使得金融机构的利益受到严重损害，金融机构纷纷收紧了在辽宁的信贷审批，进而致使地方经济增长减慢。因此金融债权人权利的公平保护与冲突平衡至关重要，如果以维护社会稳定、地方经济发展的考量牺牲金融债权人的权益，长此以往，必将陷入恶性循环。
二、重整程序中金融债权人权利保护面临的问题
(一) 知情权保护存在障碍
债权人的知情权是一切权利行使的基础。《破产法》及其相关司法解释中规定了债权人可以向法院、管理人了解破产案件办理情况，可以向管理人申请查阅债务人财产评估报告、审计报告以及其他债权人申报材料、审核报告等。除此之外，重整程序中金融债权人的知情权主要通过参加债权人会议行使。《破产法》第六十一条列举了债权人会议享有的职权，较为充分体现了债权人在重整程序中的知情权，但基于债权人会议的性质和功能，一方面上述规定仍过于粗疏，对如何行使上述权利缺乏细致可操作的规定。
一般说来，公司在正常经营时毫无疑问是股东对其享有利益，由股东组成的股东会对公司的各种事项进行决策，即所谓的公司自治。而当一个困境企业进入破产程序后，理论上讲股东的利益应当自动让渡给债权人，因公司财务危机严重，出现资本抵债的情形，公司已无力以其全部财产清偿对外债务，在法院受理公司破产时，该公司的财产就属于全体债权人的债权，由管理人代表全体债权人接管该破产企业，以保障全体债权人依法公平受偿。对涉及到全体债权人的各种利益事项，包括债权人权利行使和权利处分，都应当由全体债权人决定。《企业破产法》立法预设了债权人自治组织不理性的立场，将很多原本归属于债权人会议的权利分散给了管理人以及法院，导致于债权人利益息息相关的程序性权利和实体问题实际由管理人和人民法院掌控。而管理人在整个破产程序中发挥举足轻重的作用，因此债权人的知情权与管理人履职息息相关。根据我国《破产法》规定，人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。换句话说，管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。管理人报酬由审理企业破产案件的人民法院依据本规定确定。也就是说现行法律将管理人的选任权，报酬决定权都规定为人民法院的职权。
这就使得原本应该作为中立角色的管理人一方，很大程度上成为法院职权的扩张。无论是重整草案的制定还是抵押物的处置都必须依照法院的意志行事。债权人在上述事项正式表决前几乎一无所知。
（二）参与权行使受到限制
重整程序作为破产制度的一种，即指针对可能或已经具备破产原因但仍有挽救价值企业，经过利害关系人申请，由法院进行主持，对债务企业进行业务上的重组和债务调整，以帮助债务人摆脱困境、恢复营业能力的法律制度，相较于破产清算重整的好处是挽救了债务企业，有利于维护市场和社会稳定，而且相较于清算而言重整一般会有着更高的清偿率。然而实践中重整程序一般存在着以下问题影响着金融债权人的权益保护。
《破产法》第七十条规定能够制定重整计划的主体只有管理人和债务人，而作为与重整计划利益关系及与其密切关系的作为别除权人的金融债权人却无权参与重整计划。法律这样规定当然有其合理性，管理人作为专业机构对于案件的处理和草案的制定有着丰富的经验，而债务人对于企业的具体情况更为了解，由二者来制定草案能够更能制定出符合债务企业情况和能够顺利实施的重整计划。然而债权人尤其是作为别除权的金融债权人，其债权的数额巨大，重整计划如何实施以及能否成功会对其受偿率造成严重的影响，而且重整计划中对于抵押物的处理也将直接关乎其利益。作为重整计划的直接利益关系方和之后重整计划的表决方，其意见将直接关乎重整计划能否通过。法律就这样将其排除在重整计划的制定者之外，使其只能形式参与、被动接受，这样的规定显然是不合理的也是不公平的。
同时，在表决重整计划草案的问题上，《企业破产法》只规定部分表决未通过的表决组，债务人或者管理人可以通过重整计划草案的表决组协商再表决一次，但未规定两次表决之间应当间隔的时间和表决内容是否应当作出改变。以“赛维公司”破产案为例，第一次表决和第二次表决所差时间仅仅三天，甚至其中两天还是非工作日。作为金融机构其作出决定往往要经过严格的上报、审批程序。如此短的时间要求银行作出决定，从某种程度上属于变相剥夺了其的表决权，形式意义大于实质意义。
（三）监督权保护不力
《中华人民共和国企业破产法》第87条所规定的部分表决组未通过重整计划草案的，债务人或者管理人可以同未通过重整计划草案的表决组协商。该表决组可以在协商后再表决一次。双方协商的结果不得损害其他表决组的利益。未通过重整计划草案的表决组拒绝再次表决或者再次表决仍未通过重整计划草案，但重整计划草案符合法律规定的六个条件时，债务人或者管理人可以申请人民法院批准重整计划草案。法院强制裁定通过重整计划的好处在于打破僵局，推进重整程序的顺利进行，避免久拖不下的情况出现。
问题是根据我国现行法律并未给予在法院强裁之后的异议债权人救济的权利，依照我国《民事诉讼法》的有关规定一般的裁定不允许上诉，只有针对不予受理、管辖权异议、驳回起诉的裁定才允许上诉。而破产案件作为非诉案件按照《民事诉讼法》的规定，异议债权人根本无法提起再审或者撤销之诉。由此可见赋予对于法院强制裁定重整草案通过的债权人申请复议的权利是最好的选择，然而无论是《中华人民共和国企业破产法》还是有关的司法解释都未赋予异议债权人申请复议的权利，使得异议权人的请求难以得到有效的救济。尤其是现如今法院在强裁重整方案过程中自由裁量权过大，后疫情时代受到全球经济下行影响，地方政府出于保障就业和营商环境的考虑极有可能要求法院强制裁定重装计划已保障企业的继续运行，即使其利益严重受损异议债权人也只能接受。反观域外立法，在美国和德国，其法律规定在符合相应条件的情况下下，债权人和债务人还有利益相关人都可以就法院强制批准的裁定向作出裁定的上一级法院撤销。
（四）别除权行使困难重重
金融债权人主要通过别除权来行使权利。但在破产实务过程中往往存在以下问题导致金融债权人的别除权难以实现。
首先，实务中土地厂房的估值比较成熟规范，成功收回的案例一般都是土地厂房。而其他类型的财产如专利由于特殊性，利用往往受到上下游专利的影响，在不同单位或个人手中价值存在较大差异，对其估值一直是破产实务中的难点。对于抵押物和存货的估值将在很大程度上影响债权人的受偿额，对抵押物和存货的估值过高可能导致抵押物和存货难以出售，而对其估值过低则可能导致出售所得金额难以覆盖抵押权人所拥有的相应担保债权。同时，在实务中债务人为了获取更多的资金往往会将同一抵押物进行多次抵押，在抵押物变现后，依照有关法律作为后顺位的别除权人往往难以就所得价款得到足额清偿甚至得不到清偿。
其次，一般来说破产程序的审理期限都比较长，设备财产在破产程序进行过程中可能由于缺乏保养而老化或者市场变化、技术更新，进而导致价值降低，进一步影响别除权人的受偿。在实务中出于为避免分开处理导致抵押物价值贬损的情况发生又或是出于加快抵押物处理效率的考虑，管理人往往会对财产进行打包处理。而这些抵押物往往并不属于一个债权人，当抵押物进行打包拍卖时，金融债权人将难以对其进行控制。
而根据《民事执行中拍卖、变卖财产的规定》中相关规定，抵押物流拍后将会进行降价，实践中抵押物的买受人为了谋求利益的最大化，往往会伺机而动，争取以最低价成交。在这种情况下抵押物的潜在价值也就被大大降低了。
再次，《破产法》只规定有财产担保债权就其特定财产将获得全额清偿，其因延期清偿所受到的损失将获得全额清偿。但如何确定其具体损失以及是否应当包含利息以及利息的计算方式和起算时间并无明确规定。依照《破产法》第七十五条第一款的规定，在重整期间担保权人对债务人的特定财产享有的担保权暂停行使。而依照第七十五条第二款规定，担保物有可能受到损害或者价值减少，足以危害担保权人权利的，担保权人可以向人民法院请求恢复行使担保权。问题是实践中担保债权人难以就“担保财产可能受到损害”进行举证。
此外，一般来说，别除权人得以就担保物所得财产优先受偿，然而依照《税收征收管理法》第45条之规定，纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，应当优先受偿税收款。实务中，由于破产企业的欠缴的税款发生时间难以界定。如果认定的税款过多，也会影响到别除权人的受偿率。
（五）受偿权极易受地方政府的不当干预
“长期以来我国司法人员和经费实行分级管理、分级负担的体制，司法权运行受制于当地，司法活动易受干扰”，这就使得法院在行驶司法权力时极易受到地方行政的影响。司法地方化事实上是我国司法实践中屡见不鲜的情况。实践中GDP作为地方政府政绩评估的主要的标准的情况下，部分地方政府出于保障就业和营商环境以及出于维稳的考虑，而向法院施压不得令债务企业破产清算，以保护地方企业进而保障地方税收和就业。要知道一般能够进入到破产重整的企业都是在当地体量比较大的企业，一旦破产清算，企业法人人格直接消灭无论是对就业还是税收的影响都较大。此过程中地方政府极有可能通过文件或者指导意见的方式向法院施压，要求其考虑债务企业一旦破产所产生的社会影响。
此种情况下法院往往会受到地方政府和财政的钳制，而接受地方政府的干预对于批准破产重整计划或者干预破产重整草案的制定，以保障债务企业能够继续运行，为地方继续提供就业岗位。菲德勒环境（攀枝花）有限公司破产重整案的重整裁定书就指出“菲德勒公司系攀枝花市钒钛高新技术产业开发区污水处理运营企业，对于攀枝花市生态环境的处理起到至关重要的作用”，而宁波市凯旋电器有限公司破产重整案的裁定书中更是直接表明“当地政府也要求批准重整计划草案”。
实践中金融机构往往会收到地方政府的不正当干预来影响其行使对债务企业的合法权利。以被评为2020年全国法院十大商事案例的天津物产集团破产重整案件为例，该集团系天津最大的国有生产资料流通企业，注册资本24.6亿元，总资产864亿元，拥有企业309个，从业人员6600余人，是国家商务部全国重点培育的流通领域的企业。然而在该企业在2020年7月23日被陕西煤业化工国际物流有限责任公司等以其不能清偿到期债务明显缺乏清偿能力为由，申请物产集团破产重整。经查其共有债权人1233户，各项债权共计2568.50亿元。然而根据审计评估报告，物产集团账面资产仅有0749.85亿元，资产评估价值仅有830.65亿元，严重资不抵债。事实上该集团早在2018 年末总资产达到 1265 亿元，而总负债却高达 2565 亿元，其中金融债务占比高达 86%，达到 2200 亿元。在其负债如此之高，继续放贷风险极大的情况下，政府却对金融机构下达了强制命令，要求他们不得查封、不得诉讼，并继续放贷。
一般来说相较于职工债权人或者普通个人的债权人在面对受偿率低或者不公平的受偿方案，所产生的游行、暴动、静坐等激烈手段。金融机构面对这种情况的反应会更为平和，这也会导致地方政府倾向于出于维稳和保障就业和营商环境削减金融机构的利益尽量保障企业的继续运行和职工债权。江西赛维公司破产重整案中，12 家银行共持有该公司的债权合计达 271 亿元，但最终获得实际清偿金额只有20亿元，金融债权人面临较大损失。
三、重整程序中有效保障金融债权人权益的举措
（一）建立金融债权人委员会
债权人会议代表全体债权人的意志，是全体债权人依法通过在破产程序行使表决权、参与权、知情权、监督权等权利以实现其权利保障的重要议事、决议机构,也是个体债权人权利实现的重要保障。实践中债权人会议存在职能定位不清、债权人身份确认标准不明、债权人会议决策机制弱化、债权人会议组织松散等问题，导致债权人会议的职能发挥不力，进而影响了个体债权人的权利实现。因此，完善重整程序中债权人权利保护体系，应当在制度设计中使债权人会议回归本位、对债权人委员会设置采取法定主义，同时明确债权人身份确认标准，以及增加债权人会议参与权、扩债权人会议、债权人委员会的监督权，以保障债权人的各项实体权利，促进债权人在重整程序中得到公平受偿。
而建立金融债权人委员会其关键性和有效性在于，不同于一般债权人，一般来说金融债权人其债权比例较高同时基本属于有财产担保债权，其所提出的意见或者建议不管是法院还是管理人一方都应当予以重视，其次作为金融机构一方往往更具专业性、而其本身作为金融机构的特殊性也会导致其作出决策将遵循严格的规范性流程，相较于一般债权人而言金融债权人对于推进重整程序和监督破产程序的规范方面能够起到更大的作用。建立金融债权人委员会不仅有利于保障金融债权人的合法权益，同时也有助于推进破产程序高效有序地进行。
（二）完善保障其知情权、参与权、监督权的法律法规
《破产法》第六十一条列举了债权人会议享有的职权，较为充分体现了债权人在重整程序中的知情权、参与权、监督权和表决权，但基于债权人会议的性质和功能，一方面上述规定仍过于粗疏，对如何行使上述权利缺乏细致可操作的规定，另一方面是对于重整程序中的与债权人利益息息相关的重大问题仍有遗漏，例如指定管理人及决定管理人报酬，决定是否通过诉讼对股东追缴出资，决定是否核销催收不利的债权等，都应明确为债权人会议的专属职权。
金融债权人要积极参与重整程序的实施过程，一方面要加强对于重整程序中相关问题的监督，同时也可以积极的参与到重整计划的制定中，在征募投资人等相关问题的处理上充分发挥自己作为金融机构的优势，推进重整程序的进行。同时金融债权人也应与政府、法院、管理人方面多进行沟通，相互协调，在确保金融机构的利益不受损害的同时兼顾社会利益。
（三）健全对金融债权人的保护机制
1. 法院方面
首先，法院方面要保障金融债权人的权利，增加其参与权、监督权。对于金融债权人主动联系，鼓励其积极参与到重整程序中，比如吸收进入债委会，在资产处置、分配过程中充分保障金融债权人的参与权。赋予其参与制定财产管理方案、财产分配方案和参与重整计划草案的权力。对于重整计划通过裁定不服可以提起行政复议。
其次，健全破产识别机制，破产启动程序提前。提高破产审理质效。破产案件由于其特殊性导致其周期长，在审理过程极易出现设备老化、存货贬损等情况，从而影响抵押物或者破产企业的估值，进而影响别除权人利益和债权清偿率。法院应当简化不必要的程序，加快审理速度，“因案制宜”提高破产案件的审理质效。
2. 管理人方面
首先，加强破产企业财产包括厂房、存货、机器设备等的看管力度，避免出现厂房倒塌、设备老化、存货被偷从而影响抵押物价值，进而影响别除权人行权和导致清偿率的降低。其次，管理人从观念上保护债权人的公平受偿，按照相应法律规定对于不同的债权人按顺序，按比例清偿，避免出现为了安抚普通债权人和清偿率的考虑而导致“杀富济贫”现象的出现。再次，管理人应当依法履职，充分尊重金融债权人意愿，避免出于维稳的考虑而强行要求抵押债权人让渡利益同意破产财产分配方案或重整方案。
（四）减少行政主体对重整程序的不正当干预
必须树立破产是市场化退出的必然结果，应由市场进行主导，政府过度干预反而会适得其反的意识。一个企业能否进行重整，是否有挽救的希望，必须依照市场化的规则进行判断其是否还能继续适应市场环境。不依照市场规律强行将部分根本没有挽救价值的企业强行救活，这样对地方经济和保障就业事实上于事无补。这样的企业即使再次进入市场中，也往往难以承受住竞争对手和严酷的市场环境。如果没有如预期一样焕发新生而是再次进入了重整程序，对债权人和职工无异于来说都是双重打击，极大的浪费了社会资源。
破产事实上是多方利益博弈的过程，其中既有以金融机构为代表的债权人利益，还有社会利益和债务人利益甚至还有管理人乙方的利益。多方利益交杂就会容易产生分歧使得重整程序难以推进。现如今的破产程序虽然是以法院作为主导，要求行政主体减少不正当干预，并非要求其不干预。府、院、银、管多方联动有助于各方更好的达成共识，以便推进程序。
本文荣获第十九届泛珠三角合作与发展法治论坛优秀论文奖
